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Chemikalienrecht

Gerichte bremsen Reach-Umdeutung

| Autor/ Redakteur: Malte Zimmer / Stéphane Itasse

Viele Unternehmen fragen sich, warum Reach zusätzlich zum Arbeitsschutz wirksam werden soll, obwohl sie bereits seit Jahrzehnten gesetzlich angehalten sind, immer mehr darin zu investieren. Der Zentralverband Oberflächentechnik e.V. zeigt anhand des Themas Zwischenprodukte auf, dass die Umsetzung von Reach rationaler und besser begründet sein muss.

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Chemie im Paragraphendickicht: Durch die Auslegung von Reach sind Zwischenprodukte stärker betroffen als ursprünglich beabsichtigt.
Chemie im Paragraphendickicht: Durch die Auslegung von Reach sind Zwischenprodukte stärker betroffen als ursprünglich beabsichtigt.
(Bild: ©Thomas R. - stock.adobe.com)

Der europäische Gesetzgeber hat ursprünglich offenbar Arbeitsschutz und den Wirkungskreis von Reach getrennt halten wollen. Dieser Ansatz ergibt sich aus den Regularien zu Intermediates im Reach-Text. Artikel 3(15) ist zu entnehmen: „Zwischenprodukt: Stoff, der für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet wird, um in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden (nachstehend „Synthese“ genannt): ...“

Die weiteren Ausführungen dieses Teils von Reach betreffen unterschiedliche Arten von Zwischenprodukten – nicht isolierte, nur am Standort isolierte und isolierte, die transportiert werden. Für diese verschiedenen Arten gibt der Gesetzgeber unterschiedliche Anforderungen für die Registrierungspflicht vor. Zur Autorisierungspflicht sagt das Gesetz kurz in Artikel 2(8): „Standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte sind ausgenommen von a) Titel II Kapitel 1 (mit Ausnahme der Artikel 8 und 9) und b) Titel VII.“

Titel VII sind die gesamten Regelungen zur Autorisierung – folglich sind Zwischenprodukte grundsätzlich von der Autorisierungspflicht ausgeschlossen. Warum hat der Gesetzgeber diese Ausnahme integriert? Nach dieser Definition sind Zwischenprodukte Stoffe, die während der Produktion oder Artikelherstellung benötigt, dabei jedoch vollständig verbraucht werden sollen. Allen diesen Stoffen ist gemeinsam, dass sie den Endverbraucher entweder gar nicht oder in vernachlässigbaren Mengen erreichen. Somit finden sie sich nur am Arbeitsplatz, an dem sie durch Arbeitsschutzmaßnahmen erfasst und kontrolliert sind. Es gibt viele Substanzen, auf die diese Zusammenhänge zutreffen. Beispielsweise fallen alle Metallsalze, die zur galvanischen oder stromlosen Metallisierung eingesetzt werden, unter die Definitionen – mühevolle Autorisierungen würden entfallen. Dennoch spielt dieses Konzept in der Umsetzung von Reach so gut wie keine Rolle.

EU-Kommission und Echa definieren „Zwischenprodukte“ eng

Die Europäische Kommission und die Europäische Chemikalienagentur Echa definieren den Begriff Zwischenprodukt wesentlich enger, als das Gesetz es vorsieht. Nach Anhang 4 (zum Leitfaden der Echa zu Zwischenprodukten) „Definition von „Zwischenprodukt“ laut Übereinkunft von Kommission, Mitgliedstaaten und Echa vom 4. Mai 2010“ steht im Vordergrund der Gebrauch der Substanz nach der Verwendung, nicht ihre chemische Natur.

Daraus wird geschlussfolgert: „Wenn das Hauptziel des chemischen Prozesses nicht in der Umwandlung eines Stoffes (A) in einen anderen Stoff (B) besteht oder wenn Stoff (A) nicht zur Erreichung dieses Hauptziels eingesetzt wird, sondern um eine andere Funktion zu erfüllen, darf daher Stoff (A), der für diese Tätigkeit verwendet wird, nicht als Zwischenprodukt gemäß Reach-Verordnung betrachtet werden.“

Vollzugsorgane schaffen gesetzliche Rahmenbedingungen selbst

Diese Feststellung ist überraschend und nicht folgerichtig. Nach Gebrauch wird die Substanz nicht weiterverwendet, was laut erster Aussage im Vordergrund stehen soll. Dennoch soll die letztliche Funktion, die ein ganz anderer Stoff ausübt, den Zwischenproduktstatus aufheben. Welcher Stoff wird nun betrachtet? Darüber hinaus ist diese Interpretation mit keinem Wort aus der Reach-Verordnung herauszulesen. Faktisch wurden mit dieser Festlegung gesetzliche Rahmenbedingungen durch Vollzugsorgane geschaffen, ohne den Gesetzgeber zu konsultieren.

Die Folge sind konkrete Auswirkungen auf spezifische Verfahren. So wird auch die galvanische Metallisierung angesprochen, konkret die Versilberung: „Das Verfahren umfasst zwar die elektrochemische Modifizierung des Behandlungsmittels in Silbermetall, aber das Behandlungsmittel kann nicht als Zwischenprodukt angesehen werden, da das Galvanisieren ein integrierter Schritt des Prozesses zur Produktion eines Erzeugnisses ist, dessen Ziel es ist, das Material mit einer physikalisch-chemischen Eigenschaft zu versehen, indem das optische Erscheinungsbild einer Erzeugnisoberfläche geändert wird.“ Die sehr konstruierte Beschreibung lässt Fragen offen. Von einem konkreten Ziel ist im Gesetzestext keine Rede.

Entsprechend rückt das Board of Appeal der Echa die Anforderungen zurecht. Unter der Case-Number A-010-2014 formuliert das Board: „...zwei klare Kriterien, um ein Zwischenprodukt zu qualifizieren: (i) die Substanz muss für einen chemischen Prozess hergestellt und in ihm verbraucht werden und (ii) es muss eine beabsichtigte Transformation der Substanz in eine andere Substanz in diesem chemischen Prozess stattfinden.“ (Vollständiger Originaltext: „Furthermore, from that literal interpretation of Article 3(15) the Board of Appeal identifies two clear requirements that need to be met cumulatively in order for a substance to qualify as an intermediate: (i) the substance must be manufactured for, and consumed in, a chemical process and (ii) there must be an intentional transformation of the substance into another substance in that chemical process.Whether a substance satisfies these two requirements needs to be determined on a case-by-case basis.“)

Board of Appeal kritisiert restriktive Interpretation

Konsequenterweise folgert das Board of Appeal daraus: „Die Interpretation der Echa unter Berücksichtigung eines „Hauptziels“ führt zu einer übermäßig restriktiven Interpretation des Konzepts der Zwischenprodukte, was durch die Buchstaben und den Geist der Reach-Regulierung nicht unterstützt wird und die wirtschaftliche Realität (...) ignoriert.“ (Vollständiger Originaltext: „The Agency’s interpretation with regard to ‘main aim’ therefore amounts to an overly restrictive interpretation of the concept of intermediate, something that is unsupported by the letter and spirit of the Reach Regulation and ignores economic reality as well as, in this case, mineral and metal variability.”)

Das Board of Appeal stützt sich bei seiner Beurteilung auf einen Fall vor dem Europäischen Gericht (Case T-268/10 RENV), in dem das Gericht klarstellt, dass nur die beiden genannten Kriterien Gültigkeit haben. Weitere Kriterien sind vom Gesetzgeber nicht vorgesehen und können daher auch nicht zur Beurteilung eines Zwischenproduktes herangezogen werden.

Wie eingangs dargestellt, hat der Gesetzgeber offenbar bewusst und in sehr eleganter Weise verhindern wollen, dass sich Reach und Arbeitsschutzgesetzgebung („occupational safety and health“, OSH) den gleichen Risikobetrachtungen hingeben. Genau diese Fehlentwicklung findet jedoch durch die falsche Interpretation durch die Echa und die EU-Kommission statt. Die verlangte Autorisierung für die galvanische Chromabscheidung ist wohl prominentestes Beispiel. Mittlerweile beschäftigt sich die EU vor allem damit, OSH und Reach abzugleichen, die Gremien sollen zusammengelegt werden. Zudem gelten jetzt konkurrierende Regelungen gleichzeitig: Neben der Autorisierung (Reach) gilt auch noch ein Grenzwert (OSH).

Zwei wesentliche Argumente werden stets genannt, wenn es um die Konkurrenz von Reach und OSH geht: Erstens sei die Einführung von Arbeitsplatzgrenzwerten zu langsam und zweitens seien die Grenzwerte nicht wirksam.

Das erste Argument entbehrt jedoch der Grundlage: Die Einführung der Grenzwerte obliegt den EU-Mitgliedsstaaten zusammen mit der EU-Kommission, also genau den Institutionen, die die zusätzliche Beschränkung des Zwischenprodukte-Begriffes verabredet haben. Zudem ist die Autorisierung des Chromtrioxids auch nach über sechs Jahren nicht abgeschlossen, obwohl Reach über ungleich mehr Personal verfügt, als OSH je zur Verfügung hatte. Dennoch wurde mittlerweile ein Grenzwert definiert.

Die Wirksamkeit der Grenzwerte kann nicht bezweifelt werden; denn selbst der Reach-Refit-Review 2018 beruft sich bei der Abschätzung möglicher Nutzen auf die Einführung des Grenzwertes für Chromtrioxid.

Vielleicht lag die Motivation darin, dass Substanzen von Arbeitsplätzen schneller und gezielter zu regulieren sind. Es liegen bereits Informationen vor, die Betroffenen sind durch die Registrierung leicht zu identifizieren und die Unternehmen sind sofort in der Pflicht und unter wirtschaftlichem Druck. So lassen sich scheinbar Fortschritte zeigen.

Was jedoch nicht erreicht wird, ist der Schutz des Verbrauchers, denn ihn erreichen diese Substanzen nicht – im Reach Review wird nahezu nichts berichtet. Auch identisch hergestellte Ware aus Nicht-EU-Ländern ist nicht regulierbar, da sie keine kritischen Substanzen enthält.

Das Gerichtsurteil, auf das sich das Board of Appeal beruft, stammt vom Dezember 2017. Mehr als ein halbes Jahr später haben Kommission und Echa ihre Grundsätze und Leitlinien nicht dem juristischen Entscheid angepasst. Sie setzen weiterhin Nutzer von Zwischenprodukten ohne Aussicht auf wesentliche, messbare Verbesserungen unter Druck. Ihrer eigentlichen Aufgabe, Schutz von Gesundheit und Umwelt, Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Sicherung des freien Verkehrs von Substanzen, die ihnen Reach auferlegt, können sie so nicht nachkommen.

Aufsichtsbehörden müssten quantifizierbare Ergebnisse vorweisen

Der ZVO vertritt die Meinung, dass Reach selbst derzeit nicht verändert werden sollte. Stattdessen muss seine Umsetzung rationaler und besser begründet sein. Vor allem müssen die Aufsichtsbehörden eindeutige, quantifizierbare Ergebnisse vorweisen können, bevor an eine Ausweitung beziehungsweise Fortführung zu denken wäre. Das Thema Intermediates zeigt deutlich, dass hier Handlungsbedarf herrscht. Nicht nur, dass Reach ein Gebiet zugeordnet wurde, das der Gesetzgeber nicht wollte. Auch der Reach-Review des Jahres 2018 setzt nur auf die Hoffnung, dass sich in den kommenden Jahren Ergebnisse zeigen werden. Der ZVO hat sich deshalb direkt an die EU-Kommission gewandt und die umgehende Berücksichtigung der vorliegenden richterlichen Urteile angemahnt. Eine Antwort wurde zugesagt, steht jedoch noch aus.

* Dr. Malte Zimmer ist Ressortleiter Umwelt- und Chemikalienpolitik beim Zentralverband Oberflächentechnik e.V. in 40724 Hilden

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